大地质当前，地质勘查活动该如何进行？

liang7301991

长期以来，地质勘查活动仅被视为矿业的子行业（二级行业）和支产业（二级产业）。加之其生产经营活动被事业单位、事业行为的基本属性所掩盖，以致行业和产业的法律属性至今仍是模模糊糊。

本世纪以来，传统的地质勘查活动已大幅度地突破了矿业的附属地位，大地质行业、大地质产业的概念应运而生。实践已证明，在行业、产业内部，从行政管理的视角出发，对大地质的行业、产业管理模式进行封闭论证、自我改良，已无法适应时代发展的需要。那么地质勘查活动该如何进行呢？

特种行业、特种产业基本内涵与外延

什么是特业？所谓特种行业、特种产业，即有别于一般行业、一般产业及所属的一般企业、一般职业。这种“有别于”在何处？

笔者的理解是政府对该行业、该产业所属的企业、职业的监管方式。任何一种经营性的企业、职业，政府均要从工商、税务、价格的角度对其进行监管。而在特种行业、特种产业，政府部门对其所属的企业、职业行为，还将侧重从产品的技术、质量角度进行单独渠道的控制，其中，市场准入便是其中的一项重要内容。例如，旅游公司的导游员，尽管其技术含量不甚很高，但与公众利益关系密切，便也委托其行业管理部门设置了一定的从业门槛。再如，与百姓生活直接相关的开锁业，从社会治安的角度出发，也始终由公安部门直接监控。

总的说来，特种行业、特种产业的基本范畴应当涵盖与国家财产、人民生命、公共权益直接相关，并且产品、服务专业性较强的市场经营活动以及其行为主体即相关的企业和职业。比较典型的有医药、建设等市场经营领域。

对特种行业、产业及所属企业、职业的监管，是政府部门维护市场秩序的一项基本职责。这种职责的履行，首先体现在各级政府行业、产业管理部门的设置。其中，国务院所属的行业、产业管理部门是特种行业、特种产业管理的最高权力者和最大责任人，是联系宏观与微观的桥梁与纽带，即所谓的中观管理层面。而一般行业、产业，则是由市场秩序监管的公共部门来进行统筹。地质勘查不应属于一般行业、产业，因为其质量、技术以及价格的监管从来没有纳入一般商品的公共管理范畴，或者说我们从来没有与质量技术监督局、物价局打过交道。

地质勘查的特种行业、特种产业特征

1.地质勘查行为的主要特征

地质勘查，其工作具有多重的自然与社会属性。尤其是本世纪初萌芽的“大地质”，更是以“发射状”展现出多重属性。

其一，与国家财产紧密相关。近年来，矿产资源资产化管理开始提到议事日程。地质勘查不但是国家财产的创造者之一，更是国家财产的主要鉴证者，因此政府有必要比照鉴证类中介机构，诸如会计师事务所、评估师事务所，对其施以特业管理。

其二，与人民生命密切相关。人类来自地质环境的危害包括物理性（崩塌、滑坡、泥石流等）与化学性（土壤污染等）两大方面。尽管我们已经建立和保留了地质环境类的资质，但从业者个人的责任主体地位还没有确立。

其三，与公共权益密切相关。《测绘法》（2017修订）的重要意义众所周知。从某种意义上说，基础地质调查是地理测绘信息的一种深层次延续和拓展。《测绘法》（2017修订）中对测绘作业者的责任予以了明确界定。其中，第二十七条：国家对从事测绘活动的单位实行测绘资质管理制度；第三十条：从事测绘活动的专业技术人员应当具备相应的执业资格条件。对此，地质勘查行业和产业应该适当加以借鉴。

2.地质勘查行为的监管现状

地质勘查包括三个方面的重要组成——基础地质、矿产地质、环境地质，均具有特殊的自然规律和社会规律。然而，由于其计划经济管理体制窠臼至深，在新旧体制交替阶段，诸多政府管理行为尚处在“青黄不接”的尴尬阶段。其中自然有客观和历史的缘由，但更不乏主观上的根源。行业管理者似乎总是在探求一种“性价比”极高的管理方式，即权利最大、责任最小。近年来，各级地勘行政的管理方式可以概括为“两证两金”。

所谓两证，即资质证、探矿证；所谓两金，即权益金（包括各种费、款）和地勘基金（政府投资）。现在资质证的主体内容已经被取缔，剩下的“一证、两金”，彼此间“相生相济”，在各级地勘行政管理部门的现实工作中形成了一个“权与钱”的“封闭”循环和增殖。所谓的封闭，即管理部门所掌控的“权与钱”，缺乏最基本的客观或刚性考核标准。

其一，探矿证的发放，其逻辑起点为行政审批，但却可以即时变现，并且收放自如。

其二，权益金收缴，政策可以任意调整，市场主体的基本利益被不断超前透支。甚至在领“结婚证”的同时，就要将未来“孩子”一生的个人所得税“全额预交”，即便“孩子”“胎死腹中”也不予退还。

其三，地勘基金投入无考核依据，一批批遥遥无期的“呆矿”以“战略性储备”的名义交差了事。因此，地质勘查行业、产业似乎怎么管都“有道理”、“没毛病”。

3.地质勘查监管的主要焦点

至于企业、个人的从业资格证，政府管理部门对其的放弃，究竟是简政放权，还是简政放责，更应当值得关注。众所周知，近年来每每出现重大的安全、质量事故，首先要查验企业的相关资质，更不乏有发放资质的政府官员受到牵连并承担责任。

当前，一些业内人士戏说，地质勘查资质取消以后，小吃部、澡堂子也可以承揽项目了。而监管地质勘查产品质量的责任又由谁分担了？

其一，行业协会被要求担当监管企业诚信的职责。但丝毫没有考虑到当前地矿行业社团组织的基本现状。

其二，要投资者自行选择、责任自负。根本没有考虑地质勘查产品的专业性，以及产品质量验证的滞后性。

其三，让评审报告的专家来承担。一、两年来，评审报告专家的心理压力越来越大。客观上说，当下这种“临时拼凑草台班子”，“纸上谈兵”式的评审模式，没有谁能够真正担当起技术含量如此之高、验证周期如此之长的社会责任。

地质勘查的行业、产业管理思维理念

可以说，当前的地质勘查行业，尚未建立起与社会主义市场经济体制相适应的行业管理、产业管理思维。为此，我们需要在以下几个方面更新思维理念。

1.建立比较思维理念

如果说地质勘查应当属于特种行业、特种产业，那么必然要求，政府部门对其实施特殊方式的行业管理和产业管理。我们究竟应当这么管，俗话说，“没吃过猪肉还没看过猪跑吗？”那么，哪个行业、产业与地质勘查最为相似？回答是：建设领域中的一个重要子行业、支产业——勘察设计。其共性如下：

其一，产品的形成过程均是经历“信息-工程-信息”的一个完整循环，期间所动用的工程手段均是为获取过渡性的信息，最终的产品形态均是信息产品——技术报告，并且均服务于基础设施建设。

其二，环境地质领域中的工程地质，与勘察设计中的工程勘察，不但相邻，甚至交叉。工程地质是为区域性的工程建设服务，工程勘察是为单体型的建筑设施服务。

其三，勘察设计单位与地质勘查单位同属事业单位。而且，勘察设计单位从中央到地方的各级政府均有设置，其层级关系及分散度远远大于今天的属地化地勘单位，但行业管理部门历来均有“大一统”的理念。

2.建立行业指导理念

任何一个行业管理部门，均义不容辞地肩负着指导本行业所属事业、企业单位改革与发展的责任。

那么？什么是指导，是不是方便管就管，不方便管就可以推了。在此，笔者仅以事业单位转企改革的相关方案予以例证。1999年11月26日，建设部、国家计委、国家经贸委、财政部、劳动保障部、中编办联合颁发《关于工程勘察设计单位体制改革的若干意见》（国办发〔1999〕101号），对全国范围内，包括中央管理、地方管理的各级各类勘察设计事业单位，明确了其转企改革的基本原则、实施路径、优惠政策和保障措施，更对转企事业单位的保险对接、价格调节、税收减免等方面做出了规定。与其相比，地质勘查行业和产业，在政策上、实践上至少落后了二十余年。时至今日，地质勘查事业单位改革应不应当有“顶层设计”，究竟应当由谁来担当“顶层设计”，仍还处在喋喋不休的争论之中。而勘察设计单位的行业管理部门，从来没有因为“属地”管理而将指导转企改制的责任一推了之。

3.建立权责匹配理念

在计划经济时期，学历证或职称证即是上岗证，而市场经济体制下，则还必须有从业证。例如，法学博士和职业律师历来就是两个概念。因为执业证，不仅仅是学术、技能水平的标志，更是社会责任的体现。这种从业资格不应当是若干个种类、若干个档次，而是适应社会化大生产需要的多个系列、多个层级。例如，建设行业的“八大员”即是典型的代表。自本世纪初，地勘行业即在呼唤注册地质工程师制度，时至今日杳无音信。当前，地勘行业不是大张旗鼓地建立制度上的约束，而是在凌空打造所谓的诚信体系。往矿样中掺金粉是一种什么样的法律责任搞不清楚，而去推论，报告编写、评审人员应不应当知道本地区是否可能存在这么大的矿，至于报告编写、评审人员应当具有多大的质量追溯权力却无人探究。关键技术岗位的权力、责任以及利益机制设计不好，把希望寄托在从业人员对职业操守的自我约束，必然是“竹篮子打水一场空”。

结论

当前，地质勘查行业、产业的特种属性不被认知，如果仅在行业、产业内部的小圈子里进行呐喊已无济于事。此外，地质勘查行业、产业的内涵和外延已经远远突破了《矿产资源法》的界定。因此，超越行政管理的思维，起草和颁布《地质勘查法》，即是对《矿产资源法》的重要补充，更是其确立独立行业、独立产业法律地位的基本依据。这是行业和产业的意愿，更是时代和未来的呼唤！其核心内容应当包括如下几个方面：

1.地质勘查法律法规要与矿产资源、环境保护、地理测绘、工程建设、资产评估等方面的法律法规进行合理对接。

2.明确各级地勘行政管理部门的特业管理职能，并做到权、责、利的合理匹配。

3.对从业主体，包括企业和个人的市场准入条件，以及相应的激励和约束措施要予以明确。

4.要将先进技术应用、技术标准制定作为硬性指标写进地质勘查法律法规。

5.厘定地质勘查活动所包括的劳务属性和创造属性，在法律法规上明确其参与地质勘查成果分配的基本权利。

6.将地质勘查法律法规与刑法中的有关条款进行有机对接，对商业欺诈、玩忽职守的行为予以详尽界定。

最后一句话：在自然资源法律法规的改革中，不但要“见物”，更要“见人”，要把“以人为本”的理念贯穿于始终。

本文来源 ：地一眼

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